El abastecimiento de agua. ¿Gestión pública o gestión privada?

Antoni Sala i Pericas*

Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Director de Inversiones de Aigües Ter Llobregat (ATLL)

Descriptores: Agua, Abastecimiento de agua, Servicio público

A modo de introducción

Resulta oportuno hacer una puntualización previa sobre el carácter y enfoque de este artículo. Indiscutiblemente el tema es vasto, complejo y de actualidad permanente, particularmente en aquellos aspectos referentes a las distintas competencias que, sobre el servicio, la ley atribuye a las administraciones concurrentes. Podría en consecuencia existir la tentación de ceñirse a los aspectos jurídico-administrativos que el tema suscita. Expresamente no será así, salvando algunas inevitables referencias, por cuanto es del mayor interés debatir el tema desde una perspectiva técnica, organizativa y de gestión, partiendo de las características propias del servicio.

El servicio de abastecimiento de agua

Características

Procede de entrada efectuar un análisis de los aspectos particulares del servicio de abastecimiento de agua, especialmente de aquellos que pueden incidir en la conveniencia de que su prestación se realice de una determinada forma. A destacar, en primer lugar, su carácter eminentemente técnico. Ello refuerza la necesidad de que el estamento político, al que compete adoptar decisiones fundamentales para su estructuración y funcionamiento, desee estar y esté puntualmente bien informado del entorno técnico que lo envuelve. Ciertamente hay unos condicionantes, con una gran componente política, que inciden notablemente en su concepción:

• La ordenación territorial.

• La opción sobre gestión pública o privada.

• Las alternativas de gestión municipal, mancomunada, consorcial, autonómica, etc.

• La selección del órgano de gestión.

• La política de precios.

Interesa también remarcar que no existe una única manera de organizar el servicio, que responda adecuadamente a cada una de las situaciones territoriales que puedan presentarse. Es evidente que la configuración necesaria para una óptima gestión dependerá de aspectos muy concretos, particulares para cada población, comarca, área metropolitana o comunidad autónoma. Entre ellos pueden citarse:

• Situación geográfica del municipio. Distancia respecto a las poblaciones vecinas. En consecuencia, conveniencia y posibilidad o no de establecer redes y modos de gestión supramunicipales o mancomunados.

• Situación de los recursos. Si son compartidos o no con otros municipios o bien si podrían gestionarse en un ámbito más amplio, por ejemplo un área metropolitana.

• Calidad y cantidad de los recursos. Necesidad de velar por su preservación. Problemática ligada a su gestión y capacidad técnica y económica del municipio para realizarla con eficacia.

Como puede deducirse, siendo un servicio elemental y de prestación obligatoria, concurren en él una serie de factores que condicionan muy notoriamente el modelo de gestión más adecuado en cada caso. Por otra parte estos factores pueden evolucionar con el tiempo y, en consecuencia y si no hay un proceso de adaptación, el aumento de la población y actividad industrial o el deterioro de los recursos, por poner dos ejemplos, pueden llegar a ser causa de que el servicio deje de prestarse en las condiciones técnicas, económicas o sanitarias deseables. En resumen, puede decirse que es un servicio de gestión más compleja de lo que habitualmente se tiene asumido y, prueba de ello, es que se dan con frecuencia situaciones como las siguientes:

— En un país semiárido como España, con carencia notable de recursos hídricos y con una mala calidad de los mismos, el agua potable tiene en muchas poblaciones un precio excesivamente bajo, que incluso no llega a cubrir los costes de explotación y que, por descontado, no contempla amortizaciones ni el mantenimiento correcto de las instalaciones.

— Es excepcional la existencia de una planificación que contemple la disponibilidad del recurso “agua” al efectuar las previsiones de desarrollo urbanístico y en su seguimiento y control posteriores. Es habitual que el crecimiento de las poblaciones vaya por delante de los planes e inversiones para abastecerlas de agua. Las licencias de edificación, el desarrollo del planeamiento urbanístico (planes parciales, especiales, etc.), no suelen venir condicionados a la emisión de informe favorable y vinculante de los servicios municipales de agua u organismos equivalentes.

— Como resultado de esta falta de planificación avanzada, a medio y largo plazo, los recursos, particularmente los subterráneos, están con demasiada frecuencia sobreexplotados. Ello comporta gravísimos riesgos de degradación de su calidad, que es difícilmente reversible, como resultado por ejemplo de un proceso de salinización. La consecuencia más frecuente es que el suministro domiciliario de agua se efectúe fuera de normas, con contenidos elevados de sales: cloruros, nitratos, etc., y de iones, como sodio, potasio, manganeso, hierro, etc.

— Las instalaciones de captación, transporte, potabilización y distribución se encuentran, en muchos casos, en un estado que puede calificarse sin paliativos de lamentable. Ello tiene que ver no solamente con la escasez de recursos destinados a su mantenimiento y renovación, sino también con la poca atención que se presta al servicio y con la precaria cualificación técnica de los responsables del mismo. Es habitual que solamente preocupe el tema cuando se producen situaciones graves de desabastecimiento; incluso en estas ocasiones los problemas suelen resolverse mediante soluciones provisionales para salir del paso y que, luego, se consolidan como definitivas.

— Frecuentemente, la garantía del recurso es precaria o inexistente. Si falla una fuente, por la razón que sea, la población o el sector correspondiente, simple y llanamente, se queda sin agua.

— Las estructuras gestoras del servicio son absolutamente inadecuadas para una mejor eficacia. A guisa de ejemplo se puede constatar, en muchos casos, la separación entre la gestión de las inversiones de lo que es propiamente la explotación del servicio, llegándose al caso de que el municipio está asumiendo el Impuesto sobre el Valor Añadido correspondiente a las inversiones, cuando éste sería perfectamente deducible del percibido por la prestación del servicio.

En definitiva, el servicio de suministro de agua potable adolece con demasiada reiteración de falta de concienciación, planificación, anticipación, recursos económicos y cualificación técnica suficiente. Es evidente que esto no es general y que, en parte, está en función del tamaño, capacidad económica, nivel de desarrollo y preparación de los equipos rector y técnico del municipio en cuestión. Por este motivo es muy distinta, como más adelante se verá, la problemática que se nos plantea en el caso de municipios pequeños, autosuficientes, de la que acusan las grandes y medianas poblaciones o las aglomeraciones comarcales o metropolitanas.

Fig. 2. Planta potabilizadora de Abrera (Barcelona). Edificio de filtros de carbón activo.

Competencias locales y problemática asociada

Conviene ahora recordar que el abastecimiento domiciliario de agua potable es un servicio básico que están obligados a prestar todos los municipios, por sí o asociados, tal como determina la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), en su artículo 26. A su vez, el artículo 25 de esta misma ley establece que el municipio “ejercerá en todo caso competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (…) Suministro de agua (…)”. Estas son, en definitiva, las dos únicas referencias importantes que la LBRL hace al servicio de abastecimiento de agua y a las competencias de los municipios al respecto.

La Ley de Aguas, por otra parte, reconoce a los Entes Locales una posición privilegiada para obtener y asumir la concesión del agua. Según Joaquín Tornos Mas, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona, hay que entender esto como una consecuencia obligada de la LBRL: “Si esta ley reconoce la reserva del abastecimiento de agua al Ente Local, éste debe poder acceder, en posición privilegiada, a la materia con la que gestionar el servicio que tiene reservado”. Sin embargo, el mismo tratadista opina que, poseyendo el Ente Local la reserva y la competencia sobre el servicio, su prestación deberá ordenarla en el marco de la legislación estatal y autonómica. Incluso apunta que, en la práctica, el ente municipal va a ver recortadas sus competencias. Efectivamente, por un lado, aspectos propios de la titularidad del servicio (como la potestad tarifaria), están atribuidos a la Comunidad Autónoma; por otro, en materias sectoriales (sanidad, ordenación del territorio, gestión de recursos disponibles, etc.) otros entes adoptarán decisiones que incidirán en las condiciones para su prestación; y, finalmente, la propia debilidad del ente municipal le obligará a adscribirse a ámbitos territoriales de mayor rango (consorcios, mancomunidades, áreas metropolitanas, etc.).

Con lo dicho, resulta evidente que las competencias, en principio atribuibles a los municipios, van a venir limitadas por razones diversas:

• Insuficiencia técnica del propio municipio para prestar el servicio en las debidas condiciones y con la necesaria garantía.

• Economías de escala que se derivan de su prestación en ámbitos más amplios. Esto puede referirse al ciclo completo del abastecimiento, o solamente a la gestión “en alta”, reservando la distribución domiciliaria al municipio.

• Necesidad de ejercer una gestión coordinada de los recursos de una unidad hidrológica, particularmente desde el punto de vista de su preservación en cantidad y calidad.

• Existencia de organismos de un segundo o tercer nivel (mancomunidades, consorcios, empresas públicas, incluso comunidades autónomas…) más dotados técnica y económicamente y mejor posicionados territorialmente para prestar, total o parcialmente, el servicio.

Esta realidad da franca entrada a la posibilidad y conveniencia de que el servicio de suministro de agua potable deje de ser, en muchas situaciones, patrimonio exclusivo del municipio en singular y pase a ser cuestión de varios organismos, de distinta condición y nivel, a cada uno de los cuales le corresponderán unas funciones y responsabilidades específicas. Los estamentos implicados serían exclusivamente los siguientes:

• Administración del Estado y, en particular, el Ministerio de Medio Ambiente mediante su Dirección General de Obras Hidráulicas y las Confederaciones Hidrográficas.

• Administración Autonómica y, en particular, la Consejería de Obras Públicas, la correspondiente Dirección General y otros organismos dependientes sin excluir sus empresas públicas.

• Administración Local, entre la que hay que incluir los propios municipios, las Diputaciones Provinciales en su caso, las mancomunidades que puedan constituirse al efecto, los entes metropolitanos y las empresas públicas dependientes.

• Eventuales consorcios entre distintas Administraciones.

• La empresa privada, en cuanto puede serle encomendada la prestación de todo o parte del servicio.

Aproximación a las situaciones más comunes

Interesa en este punto referirse a aquellas situaciones, diferenciadas más por la unidad o fraccionamiento respecto a la gestión completa del servicio que por la adscripción administrativa del/los entes responsables del mismo. Así, y en un esfuerzo de síntesis, cabría distinguir las siguientes situaciones:

• Municipio autosuficiente que administra por sí mismo el servicio desde la captación hasta el abonado.

• Separación de la prestación, habitualmente en dos niveles, distinguiendo entre abastecimiento “en alta” y “en baja” o distribución domiciliaria.

• Gestión integral del servicio por un ente de carácter supramunicipal.

Tipificar la estructuración de la gestión del servicio de abastecimiento de agua en tres categorías puede parecer un simplificación excesiva, sin embargo seguidamente se verá que todas las situaciones existentes quedan resumidas en estas tres básicas.

El municipio autosuficiente

Es este el caso más común, en el que se encuentran la mayor parte de los municipios del país, particularmente los pequeños o medianos. Tuvo su origen a partir del momento en que el municipio acordó establecer la red de distribución domiciliaria de agua y asumir la gestión. Anteriormente el servicio municipal se limitaba a la gestión de las fuentes públicas. Está fuertemente condicionado por la disponibilidad y suficiencia de los recursos propios, no compartidos con otros municipios.

En este caso la intervención de la Administración del Estado, o de la autonómica en su caso, se limita al otorgamiento de las concesiones de uso de caudales, a la aprobación de los precios o tarifas del servicio y a la prestación de las ayudas técnicas y económicas para la ejecución de determinadas infraestructuras, ayudas que también conceden las Diputaciones Provinciales.

Por su parte el municipio puede optar por prestar el servicio directamente, por sí mismo o bien mediante una empresa pública propia, o bien ceder la explotación a una empresa privada mediante el título administrativo que corresponda.

Esta situación, obviamente la más respetuosa con la teórica autonomía municipal, presenta sin embargo y con demasiada frecuencia problemas e insuficiencias que aconsejarán al municipio en el sentido de adscribirse a modelos de gestión más complejos. Las razones de estas disfunciones han sido expuestas en el apartado segundo anterior, por lo que aquí sólo cabe enunciarlas:

• Escasa capacidad de gestión.

• Insuficiencia técnica del propio municipio.

• Economías de escala.

• Gestión coordinada de recursos.

• Existencia de organismos mejor dotados a otro nivel.

Sin embargo, hay que reconocer que para que un municipio pueda recurrir a modos de gestión de superior nivel (mancomunidades, consorcios, empresas públicas, etc.), aparte de su voluntad, se han de dar una serie de circunstancias que no siempre están a su alcance:

• Ubicación geográfica, sociológica, administrativa y política que favorezca la integración.

• Capacidad social y política de asumir una cierta cuota de solidaridad intermunicipal. Ello implica inevitablemente ceder competencias en favor de un ámbito más amplio.

• Concurrencia de problemáticas entre municipios próximos.

• Concienciación suficiente de los responsables locales y autonómicos o estatales, si es el caso.

De ello se deduce la dificultad real para que proliferen los movimientos asociativos que permitan dotar a un conjunto de municipios de entidades mancomunadas o participadas para la gestión, total o parcial, del servicio. Normalmente estas iniciativas surgen desde:

• Un organismo de nivel superior.

• El municipio de más peso específico del área.

• El municipio con más problemas de abastecimiento y que ve su solución por la vía de la asociación con otros.

Naturalmente, los recelos y dificultades de entendimiento dificultan la obtención de soluciones pactadas, viables y eficaces.

Gestión separada del abastecimiento “en alta” y de la distribución domiciliaria

Se entenderá por servicio “en alta” aquella parte del mismo que comprende las captaciones, la aducción, la potabilización y la distribución hasta los depósitos de cabecera municipales, los cuales podrán ser ya de titularidad municipal, pero su llenado y gestión estará bajo el control del organismo responsable de la red “en alta”. Por servicio “en baja”, o distribución domiciliaria, se entenderá aquella que va desde los depósitos municipales de cabecera, reguladores de las puntas diarias o incluso semanales, hasta el abonado.

Es este un modelo más desarrollado que el anterior, fruto de una serie de circunstancias que han permitido su implantación:

• Geográficas.

• Históricas.

• Vertebración comarcal o metropolitana.

• Vertebración a nivel de cuenca.

• Intervención de organismo de nivel superior.

• Participación compartida de recursos y/o de problemas.

• Ordenamiento jurídico.

Se entiende que es un modelo más desarrollado por cuanto comporta una cesión parcial de la supuesta competencia municipal a favor de un ente que va a gestionar el servicio que hemos denominado “en alta” en un ámbito plurimunicipal. Su responsabilidad debería alcanzar hasta el llenado de los depósitos de cabecera de los municipios servidos, aplicando criterios de explotación acordes con sus necesidades y con los recursos disponibles en cada momento, minimizando los costes de gestión y explotación, cuando menos por una evidente economía de escala. La creación de un ente de estas características supone:

— Definición del tipo de ente a crear: mancomunidad, consorcio, empresa pública, etc. y de su dependencia administrativa. Es sumamente importante la configuración de su órgano de gobierno, de tal manera que estén suficientemente representados los estamentos implicados de las distintas administraciones y, muy particularmente, los municipios servidos o entidades comarcales que les representen.

— Que los distintos municipios integrados cedan al ente gestor del agua “en alta” sus concesiones administrativas para el aprovechamiento coordinado de los recursos (ríos, fuentes, pozos, etc.). Tal cesión habría de venir compensada por el derecho al suministro mínimo de un caudal medio determinado para cada municipio, salvo escasez de los recursos, en cuyo caso habrá que disponer el reparto que se estime oportuno.

— La institución de unas tarifas de venta de agua “en alta”, que deberán sufragar los municipios o las entidades responsables del suministro domiciliario. Estas tarifas podrán diseñarse con un criterio de máxima solidaridad: la tarifa para el agua “en alta” es la misma para todos los municipios, con independencia de los costos de inversión y explotación para cada uno de ellos; o bien se establecerán distintas tarifas en función de las características y circunstancias de cada uno, por ejemplo introduciendo una componente específica por bombeo en función de la cota del depósito.

— El establecimiento del régimen de financiación de las inversiones, en cualquier caso, con las ayudas que al efecto tenga establecidas la Administración (Planes de Obras y Servicios, convenios con las Confederaciones Hidrográficas, etc.).

— Régimen de incorporación de nuevos municipios. Cuotas de entrada, en su caso.

— Aprobación de un reglamento para la prestación del servicio “en alta”.

Es obvio, pues, que, en determinadas circunstancias, ya enunciadas, debe abogarse abiertamente por la creación de un ente gestor para lo que se ha denominado abastecimiento “en alta”. Siempre que se den las adecuadas circunstancias será ventajosa la gestión conjunta de los recursos, de su potabilización y de la distribución “en alta” hasta los depósitos municipales de cabecera. A partir de éstos, los municipios podrán efectuar la distribución domiciliaria por cualquiera de los distintos sistemas de gestión que el Reglamento de Servicios les permite, entre los que caben perfectamente la empresa pública o la privada.

Procede aquí añadir que el tamaño del municipio y, por tanto y en definitiva, su capacidad para asumir una cualificada gestión del mismo, puede ser un elemento importante para pronunciarse por una gestión pública o privada. Es razonable pensar que el municipio mediano o grande podrá optar por uno u otro sistema. En el caso del pequeño municipio puede resultar muy aconsejable recurrir a la gestión privada por una empresa con experiencia, solvencia y dimensión suficientes para aportar las garantías técnicas y económicas mínimas exigibles para una correcta explotación.

Ejemplos de esta situación serían el Consorcio de Aguas de Tarragona, o, con matices, el Consorcio de Aguas de Bilbao y la empresa pública de la Generalitat de Catalunya: Aigües Ter Llobregat (ATLL).

Gestión integral del servicio por un ente supramunicipal

Este modelo puede originarse en algunas ocasiones como evolución del anterior: el ente que gestiona el agua “en alta” asume también, por voluntad o asentimiento de los municipios servidos y a partir de un momento dado, la distribución domiciliaria. Sin embargo, y en los casos más frecuentes, sucede que un organismo que presta el servicio integral en un municipio, generalmente capital o centro de comarca o área metropolitana, ve ampliado su ámbito por razones que pueden ser muy diversas: acuerdo o petición de los demás municipios, nuevo ordenamiento jurídico a nivel autonómico, etc. A título de ejemplos, tienen asumido el servicio integral de abastecimiento empresas públicas como Aguas de la Comarca de Pamplona, S.A., el Canal de Isabel Segunda de la Comunidad de Madrid, la Empresa Municipal de Aguas de Sevilla, S.A. (EMASESA) y algunas otras más.

En general y en este caso, lo habitual es que la gestión del servicio sea asumida por la Administración, fundamentalmente por las razones existentes a favor de reservarse la parcela de la gestión “en alta”, que, al tratarse de territorios urbanos complejos y en general extensamente poblados, es difícil que pueda ser transferida absolutamente a la empresa privada. Y ello, entre otros, por los siguientes motivos:

• La gestión de recursos hidráulicos, en un ámbito como el descrito, es, desde un punto de vista político, una competencia difícilmente delegable por parte de la Administración.

• Puede ser poco compatible una previsora gestión de las reservas hídricas, que va a condicionar el uso de las distintas fuentes, con la política empresarial privada, que, en muchos casos, tiende a optimizar el beneficio a corto plazo.

• La gestión de la red “en alta”, particularmente en sus aspectos de planificación e inversiones, tiene profundas implicaciones con la ordenación territorial, competencia clara de la Administración.

• Los conflictos, inevitables por otra parte, entre municipios abastecidos o entre éstos y el ente gestor, que surgirán a lo largo de la explotación del sistema, tienen mejor tratamiento entre organismos pertenecientes todos a la Administración, aunque sean de distinto nivel.

• Las grandes decisiones en materia de priorización de las inversiones, política de precios o atribución de caudales a los municipios, por citar algunos conceptos, tienen una componente política muy importante.

Como conclusión cabe decir que es esta una alternativa de gestión sumamente atractiva en ámbitos plurimunicipales, en los que fácilmente pueden favorecerse las economías de escala y, particularmente, la mejora cualitativa de la calidad integral del servicio. Es además un modelo abierto a la empresa pública, mancomunidades, consorcios o incluso empresas mixtas, caso este último en el que, manteniendo la Administración la capacidad de planificación y decisión sobre determinados temas, la gestión estrictamente técnica del servicio puede contar con la colaboración, experiencia y eficacia de la empresa privada del sector.

Funciones de los distintos estamentos implicados

a partir de lo ya expuesto, queda demostrada la imprecisión de los límites de la atribución de funciones a cada uno de los estamentos implicados en el abastecimiento de agua. Incluso las competencias más evidentes, las municipales, pueden venir afectadas por ordenamientos de carácter autonómico o estatal. A pesar de ello, se intentará hacer una aproximación, desde el punto de vista técnico y de gestión, que no jurídico, al papel que cada uno de ellos puede jugar en el marco del servicio.

Administración central

Como funciones indelegables podrían citarse, entre otras, las siguientes:

• Elaboración de la Ley de Aguas y su posterior desarrollo reglamentario.

• Regulación de los recursos hidráulicos a nivel nacional y de cuenca mediante los correspondientes Planes Hidrológicos.

• Promulgación de normativas que establezcan con carácter general criterios sanitarios a los que debe someterse el agua suministrada.

• Financiación de las obras de interés general y su gestión en el caso de que no esté transferida a una comunidad autónoma.

Con carácter subsidiario, el Estado, particularmente a través de sus Confederaciones Hidrográficas, interviene en la promoción y gestión de obras, generalmente en el marco de convenios de colaboración con los entes locales. Excepcionalmente puede asumir la gestión de alguna parcela del servicio de abastecimiento, especialmente en el ámbito del agua “en alta”, aunque hay que concluir que no es esta una función específica de la administración hidráulica del Estado.

Administración autonómica

En cuanto le hayan sido transferidas las competencias por la Administración del Estado, en las cuencas intracomunitarias, ejercerá funciones relativas a la regulación de recursos y, por lo tanto, podrá incluso redactar sus Planes Hidrológicos, sometidos, obviamente, a las determinaciones del Plan Nacional.

Ejercerá también, con carácter subsidiario, funciones semejantes a las del Estado en lo tocante a la promoción de obras, en colaboración con los entes locales.

Interesa sin embargo destacar a los efectos de este artículo el papel importante que están asumiendo las Comunidades Autónomas en relación con la prestación real del servicio de abastecimiento de agua y, en concreto, en aquellos ámbitos en los que ha sido necesario disponer de un ente gestor de carácter supramunicipal. Como ejemplos pueden citarse los casos del Canal de Isabel Segunda, empresa pública de la Comunidad Autónoma de Madrid o Aigües Ter Llobregat, que lo es de la Generalitat de Catalunya. Efectivamente, en determinadas situaciones, por la dimensión importante del ámbito a servir en relación al de la propia Comunidad Autónoma, por razones políticas, o bien por la propia limitación de los entes locales, ha resultado ser una alternativa estimable que el agua “en alta”, sea gestionada por la Autonomía. Para ello ésta podrá optar por cualquiera de los modos de gestión que el ordenamiento jurídico le ofrece, siendo de interés subrayar las modalidades de empresa pública o mixta, a las que anteriormente se ha hecho referencia.

Respecto a la gestión de la distribución domiciliaria, a partir de los depósitos de cabecera municipales, se entiende que no es en principio una parcela que la Administración autonómica deba de asumir. No existen razones técnicas o económicas que la avalen como opción preferente, excepto en el caso de manifiesta incapacidad técnica de los ayuntamientos. Es, en definitiva, un terreno en el que difícilmente puede sustraerse la competencia a los municipios, aunque sí es cierto que existen casos, como por ejemplo el del Canal de Isabel Segunda, en los que, por razones históricas y de evolución, la empresa pública autonómica realiza también la gestión de la distribución domiciliaria. Estas situaciones se han originado habitualmente a partir de una entidad pública que tenía encomendada la gestión integral en el ámbito de un municipio y que, por razones diversas, ha visto modificada su adscripción administrativa y ampliado su ámbito territorial de acción a un conjunto de municipios con circunstancias comunes varias: área metropolitana, ámbito comarcal, comunidad de recursos, etc.

Como funciones adicionales de las Comunidades Autónomas están la aprobación de las tarifas del abastecimiento de agua por las Comisiones de Precios, ya que se encuentran dentro del régimen de Precios Autorizados, y, por otra parte, el control sanitario de los abastecimientos, sin perjuicio de las competencias y responsabilidades al respecto de los propios municipios.

En resumen, las Comunidades Autónomas ejercerán funciones en los campos siguientes:

• Planificación hidrológica y gestión de recursos en las cuencas intracomunitarias cuando les hayan sido transferidas las correspondientes competencias por el Estado.

• Promoción de obras en régimen de cooperación con los municipios y otras entidades locales.

• Gestión del servicio, en determinadas situaciones, y muy particularmente la del abastecimiento de agua “en alta”.

• Aprobación de las tarifas, previo informe de los entes locales.

• Control sanitario del servicio, sin perjuicio de las obligaciones que al respecto y por ley tiene el municipio.

Administraciones locales

Dentro de este capítulo se pueden englobar los municipios, las mancomunidades que al efecto puedan constituir y las Diputaciones Provinciales.

Los municipios

Como ha quedado reiteradamente expresado, el abastecimiento de agua es un servicio de prestación obligatoria por parte del municipio y, por tanto, de ello se deriva que concurran en él inicialmente todas las funciones necesarias para su efectiva prestación, exceptuado aquello que atañe a la aprobación de las tarifas y a las concesiones para la disposición de caudales. En esta situación se encontraría el municipio que, anteriormente, hemos llamado “autosuficiente”.

No voy aquí a extenderme de nuevo en ello pero sí procede recordar las limitaciones que, de hecho, tiene el municipio para una adecuada gestión del servicio y, por tanto, la frecuente asunción parcial o total del mismo por entes que abarcan mayor cobertura territorial.

Las mancomunidades de municipios

Nacen de la asociación de éstos, precisamente por la necesidad de gestionar el servicio en un ámbito más amplio que el de un municipio aislado. Las funciones que les corresponderían serían las derivadas de asumir la gestión de la parte del servicio que les sea transferida. Obviamente serán aquellos elementos, comunes a los distintos municipios mancomunados (recursos, red de distribución mancomunal, potabilización conjunta, etc.), los que deberá de gestionar propiamente la mancomunidad, aunque, si los municipios lo acordaren, no existiría dificultad alguna para que incluso asumiera, en su ámbito, la distribución domiciliaria (caso de Aguas de la Comarca de Pamplona S.A.).

Las Diputaciones Provinciales

La función de las Diputaciones Provinciales en el abastecimiento de agua, en tanto no hayan sido reconvertidas en instituciones autonómicas, como sucede en las autonomías uniprovinciales, se limita actualmente a las subvenciones que otorgan, mediante los Planes de Obras y Servicios, a los ayuntamientos y mancomunidades para la realización de obras.

Los consorcios

La figura del consorcio es administrativamente la que corresponde en aquellos casos en que, para la gestión del servicio, se asocian organismos de la Administración de distinto nivel. Sus funciones pueden ser todas aquellas que le deleguen los organismos consorciados, pudiendo llegar a gestionar el servicio en toda su integridad.

La empresa pública

Una forma habitual que emplea la Administración, en cualquiera de sus niveles, para gestionar un servicio es la de la empresa pública, sea o no sociedad anónima. No se va a entrar en la polémica, muy actual, sobre si deben o no proliferar las empresas públicas para gestionar servicios que podrían ser asumidos por la iniciativa privada, mediante las oportunas fórmulas administrativas. Cada actitud responde a un determinado planteamiento político. Lo que sí conviene concluir es que la empresa pública es probablemente la vía más adecuada de que dispone la Administración para la gestión directa de un servicio público, con criterios de eficacia, agilidad y profesionalidad, asimilables a los de la empresa privada y que, por otra parte, son los que el servicio exige para que su prestación sea correcta.

Evidentemente las funciones que desempeñará la empresa pública en el abastecimiento de agua serán aquellas que le sean atribuidas por los organismos que la constituyen. Su campo de acción no se encuentra forzosamente limitado por razón del servicio, que puede incluso asumirlo integralmente, sino generalmente por razones políticas, de oportunidad o de adscripción.

La empresa privada

Partiendo de la base de que el abastecimiento de agua, como servicio a poblaciones, es una competencia de la Administración, en un exceso de simplificación podría decirse que las funciones de la empresa privada en este campo pueden ser todas aquellas que la Administración pueda y acuerde delegarle. Y se ha dicho “pueda” porque hay parcelas en las que es cuestionable la delegación, y “acuerde” porque, entendido que la competencia reside en la Administración, sin esta voluntad explícita no hay función para la empresa privada.

Hecha esta consideración previa, es evidente que la empresa privada está hoy desempeñando funciones muy importantes en el campo del abastecimiento de agua. Ya se ha dicho anteriormente que la capacidad técnica y de gestión, en definitiva la eficacia para una mejor prestación del servicio, va frecuentemente asociada a la entrada de la iniciativa privada. Ello es particularmente así, y que nadie se ofenda, y salvando muchas y honrosas excepciones, en el caso de empresas o grupos privados de una cierta dimensión mínima, con suficiente tradición en la explotación del abastecimiento de agua, en los que se ha llegado a crear escuela y se ha definido “un cierto estilo propio de hacer las cosas”. En contrapartida abundan las empresas privadas, de pequeña dimensión, que, desgraciadamente y probablemente también por una dejación de responsabilidades de la Administración tutelante, no tienen ni demuestran la capacidad técnica, económica y de gestión para asumir correctamente el servicio.

En definitiva, son multitud los ayuntamientos que, bien por concesión o arrendamiento, bien por prestarlo secularmente incluso sin título explícito, han confiado la gestión del servicio a empresas privadas. Puede afirmarse que, para el pequeño municipio, con escasa capacidad técnica y de gestión, es esta la forma más indicada para tener un servicio de calidad. Basta para ello saber elegir el concesionario y luego ser capaz de controlar convenientemente su trabajo.

Punto y aparte merece el campo de la gestión del agua que se ha denominado “en alta”, en un ámbito supramunicipal. Es notoria la nula presencia de la empresa privada como responsable de la explotación de un sistema exclusivamente “en alta”. Esto es así fundamentalmente por el hecho expresado de que supone el ejercicio de competencias que difícilmente puede delegar la Administración. Existe no obstante, y también se ha dicho anteriormente, la posibilidad de formar empresas mixtas. A través de éstas, y en particular mediante el ejercicio de su participación, entiendo que la Administración puede seguir tutelando de manera real la prestación del servicio, en sus aspectos de planificación y gestión de recursos, mientras que la iniciativa privada asociada aportaría su experiencia y eficacia en el día a día de la explotación de las instalaciones.

Criterios para una mejor organización del servicio

A tenor de lo expuesto pueden resumirse algunas ideas o sugerencias de interés para conseguir, a partir de un trabajo de introspección y autocrítica, una mejor organización y eficacia del servicio de abastecimiento de aguas:

• El municipio, principal y primer protagonista, ha de proponerse realizar, por sí mismo o mediante colaboraciones externas, los trabajos necesarios para cualificar y homologar el servicio que presta. Esta labor, realizada con profesionalidad y sinceridad, le permitirá conocer la realidad y le pondrá en camino de estudiar alternativas para mejorarlo.

• Compete también a las instancias superiores de la Administración: Diputaciones Provinciales, Comunidades Autónomas o entes comarcales donde los haya, asumir la responsabilidad de colaborar con los municipios en la evaluación de la calidad del servicio y de prestarles la asistencia técnica y ayudas económicas establecidas en cada caso.

• Ante una diagnosis que presente deficiencias a subsanar, el municipio deberá abordar la reestructuración, parcial o global, del servicio. Ello puede suponer:

— Mejoras de cualquier tipo sobre el sistema actual de gestión municipal.

— Sustitución del ente de gestión por otro, también de ámbito municipal.

— Colaboración con otros municipios u otros organismos de la Administración para vertebrar, total o parcialmente, el servicio en un ámbito más amplio.

• También los organismos de la Administración citados, de carácter supramunicipal, están llamados a proponer, y en su caso incluso a protagonizar, la creación o el fomento de entes de gestión, total o parcial, del servicio, de carácter supramunicipal: comarcal, metropolitano, regional o incluso autonómico.

• Siempre que concurran circunstancias favorables a la asociación de municipios para la gestión del abastecimiento de agua en un ámbito supramunicipal debería fomentarse la creación del ente adecuado para ello. Con ello se favorecen muy particularmente:

— La gestión de los recursos.

— Las economías de escala.

— El nivel técnico de la gestión.

— El peso político y administrativo del ente gestor.

• La participación de la empresa privada, con un suficiente nivel de especialización, puede reportar ventajas notables en cuanto a la profesionalización y eficacia en la prestación del servicio, particularmente en lo que se refiere a la explotación de las redes de distribución domiciliaria.

Esquema organizativo en el área de Barcelona

Planteamiento y criterios generales

Finalmente es oportuno hacer una referencia a la ordenación del servicio en el área de Barcelona, como ejemplo de lo expuesto anteriormente. De hecho, en este ámbito existía ya una gestión supramunicipal: a cargo de la Administración por lo que respecta a la traída de aguas del río Ter y al aprovechamiento de caudales del Llobregat en la planta potabilizadora de Abrera y, por otra parte y en su área de distribución, por la Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A., empresa privada que presta el servicio domiciliario en numerosos municipios. Mediante las dos leyes aprobadas el año 1990 por el Parlament de Catalunya, que seguidamente se comentarán, se toma consciencia de la necesidad de estructurar globalmente el servicio, estableciendo las funciones y competencias de cada nivel de la Administración en los ámbitos anteriormente definidos del agua “en alta” y de la distribución domiciliaria.

Marco legal

Ley 4/1990 de “Ordenación del abastecimiento  de agua al área de Barcelona”

Es este el texto fundamental que establece los nuevos criterios para la vertebración del servicio en el área de Barcelona. Como aspectos básicos a destacar están los siguientes:

Ámbito de aplicación

Por esta ley se ordena el abastecimiento de agua de Barcelona y su entorno amplio, concretamente de las comarcas del Barcelonés, Baix Llobregat, Garraf, Maresme, Alt Penedès, Vallès Oriental, Vallès Occidental y Anoia, algunas de ellas parcialmente. Este territorio es coincidente con el área servida desde las captaciones en Sant Joan Despí y Abrera, en el río Llobregat, y por la traída de aguas del río Ter, desde El Pasteral (provincia de Girona) hasta la planta potabilizadora de Cardedeu.

Justificación, objeto y determinaciones básicas de la ley

A partir de la constatación de la estrecha interrelación entre los sistemas Ter y Llobregat, establecidos inicialmente como independientes, de tal forma que cada vez es y será mayor el área con posibilidad de ser abastecida alternativamente por ambas fuentes, por esta ley se determina la necesidad de realizar una gestión única y coordinada de todo el conjunto, que pasa a entenderse como un solo sistema Ter-Llobregat. Como consecuencia la ley tiene por objeto, de una parte, ordenar en su ámbito el abastecimiento de agua mediante este sistema Ter-Llobregat, y de otra, regular el ejercicio de las competencias que corresponden a la Generalitat de Catalunya en materia de aprovechamiento de los recursos hidráulicos para abastecimiento y la coordinación de las actuaciones de las diferentes administraciones públicas con competencias sobre el suministro de agua a las poblaciones afectadas. Por lo que se refiere a las determinaciones básicas de la ley, interesa reseñar lo siguiente:

— La nueva ley entiende todo el conjunto como un sistema único Ter-Llobregat, a fin de poder optimizar el aprovechamiento de los recursos disponibles.

— Establece la necesidad de realizar las inversiones precisas para obtener la total interconexión de las conducciones principales procedentes de las plantas del Llobregat con las que tienen su origen en la potabilizadora del Ter. Ello permitirá configurar una red básica mediante la cual podrá suministrarse agua, con la misma garantía, a cualquiera de las áreas servidas, facilitará, a su vez, una gestión óptima de los recursos de ambas cuencas y, en definitiva, ajustará el conjunto del sistema a las variaciones de la demanda sin pérdida de disponibilidad de recursos.

— Entendido de esta forma, el abastecimiento de agua a Barcelona, su comarca y el resto de comarcas de su entorno, es un servicio público que excede completamente el interés considerado aisladamente de cada uno de los más de ochenta municipios que, hoy por hoy, se benefician del mismo. Por otra parte la intercomunicación de las redes y recursos ha conducido, en la práctica, a considerar una dotación global para toda el área servida y, por otra, la adopción de decisiones sobre la distribución, espacial y temporal, de un recurso limitado, así como sobre las condiciones de conexión a la red, tienen una trascendencia que va mucho más allá de la distribución domiciliaria que están obligados a prestar todos los municipios. Estas decisiones afectan directamente las posibilidades de desarrollo urbanístico y económico de las áreas a que se refieran y, en consecuencia, forman parte de la planificación de la actividad económica, de la ordenación del territorio y del desarrollo urbanístico de Cataluña. Es por ello por lo que se sitúan de pleno en el ámbito de las competencias que atañen a la Generalitat.

— Se respeta, como no podía ser de otra manera, la competencia municipal sobre el abastecimiento a poblaciones y, en particular, por lo que se refiere a la distribución domiciliaria. Además, la ley abre un campo amplio para el ejercicio, por parte de las entidades locales, de la gestión de infraestructuras de alcance incluso supramunicipal y, además, dispone expresamente su participación en la adopción de las decisiones relativas al sistema de abastecimiento que afecta la competencia de la Generalitat.

— La ley determina que el sistema de abastecimiento consta de:

a. La red básica, vinculada estrechamente al poder de concesión y a la adopción de decisiones sobre distribución de los recursos que afectan al desarrollo del territorio y planificación económica. Esta red ha de ser explotada por la Generalitat con la participación de las corporaciones locales afectadas.

b. Diversas redes secundarias, que la misma ley delimita, y en las que son competentes las Corporaciones Locales de carácter supramunicipal (comarcas, mancomunidades, Entidad Metropolitana, etc.).

c. Las distintas redes domiciliarias municipales, evidentemente de competencia municipal.

— Se crea el Ente de Abastecimiento de Agua, hoy Aigües Ter Llobregat, como empresa pública de la Generalitat de Catalunya a la que se encomienda la gestión conjunta y coordinada de las concesiones para el abastecimiento de las poblaciones del ámbito territorial a que la ley se refiere y de la explotación, conservación, ampliación y mejora de la red básica. Subsidiariamente puede también ejercer funciones de construcción y explotación de las instalaciones de competencia municipal o comarcal.

Ley 5/1990 de Infraestructuras hidráulicas de Cataluña

Esta ley, cuyo ámbito es toda la Comunidad Autónoma de Cataluña, tiene por objeto establecer el régimen general de programación, promoción y financiación de las diferentes categorías de obras hidráulicas, atendiendo a las circunstancias que concurren en cada una, como son:

• El interés más o menos general de la obra.

• La importancia de la inversión en relación al rendimiento obtenido por unidad de recurso aprovechado.

• La capacidad de generación de recursos económicos de los diferentes usuarios finales de las instalaciones.

Se establecen también los principios generales de colaboración de la administración hidráulica de la Generalitat con las entidades locales y otras corporaciones interesadas en la ejecución de las obras.

Las obras a las que esta ley se refiere son las siguientes:

• Obras de infraestructura general, referidas a la ordenación y protección de los recursos y del dominio público hidráulico, incluida la corrección, conservación y acondicionamiento de cauces públicos y prevención de inundaciones.

• Obras de infraestructura de abastecimiento de agua a poblaciones, excluida la distribución domiciliaria.

• Obras de infraestructura de regadíos, de acuicultura y otros usos agrarios de interés público definidos en la ley.

• La construcción de colectores básicos de aguas pluviales urbanas.

Dentro del régimen económico-financiero de la ley está prevista la formulación de un Programa de Obras Hidráulicas, que contendrá la relación de actuaciones correspondientes a las categorías expresadas anteriormente excepto la tercera, referida a regadíos, para los que la misma ley prevé una vía distinta de financiación. En dicho programa se incluirán todas aquellas actuaciones que se nutran, total o parcialmente, con los recursos generados por esta ley.

Para financiar la aportación de la Generalitat se crea, como tributo de esta Administración Autonómica, la figura del Canon de Infraestructuras Hidráulicas, ingreso específico para financiar las obras incluidas en el citado Programa de Obras Hidráulicas. Dicho tributo tiene como hecho imponible el consumo de agua, sea procedente de una entidad suministradora o incluso de captaciones propias.

La misma ley establece que la parte correspondiente a la aportación de las entidades locales a las obras incluidas en el Programa de Obras Hidráulicas, se podrá financiar mediante un recargo local sobre el Canon de Infraestructuras Hidráulicas, que aquéllas podrán establecer, en el marco de su potestad tributaria y como recurso propio de sus respectivas haciendas.

La empresa pública Aigües Ter Llobregat

La Ley 4/1990 de “Ordenación del abastecimiento de agua en el área de Barcelona”, crea el Ente de Abastecimiento de Agua, estatutariamente denominado Aigües Ter Llobregat (ATLL), como empresa pública de la Generalitat de Catalunya, cuyas funciones son:

• La planificación, construcción, mejora, gestión y explotación de las instalaciones que constituyen la red básica, que comprenden la captación, aducción, tratamiento, almacenaje y transporte del agua. La explotación podrá hacerse de manera directa o indirecta, mediante los oportunos contratos de prestación de servicios.

• La coordinación de la explotación de las instalaciones que forman las distintas redes secundarias, de tal forma que corresponde al Ente, con autorización de la Administración hidráulica, adoptar decisiones sobre el reparto y la asignación a cada red secundaria de las dotaciones de agua disponibles, a fin de atender las variaciones estacionales de la demanda y garantizar el equilibrio del suministro del conjunto de municipios servidos por la red básica.

• La asistencia y colaboración con las entidades locales para la prestación de los servicios de su competencia en materia de abastecimiento de agua.

• Subsidiariamente y en los supuestos previstos en la legislación de régimen local, la redacción de los proyectos, la construcción y la explotación de instalaciones en el ámbito de la competencia municipal o comarcal.

Además de otros recursos económicos, como subvenciones, asignaciones presupuestarias de la Generalitat y otros entes públicos, rendimiento de sus bienes, etc., la ley establece como ingreso propio de atll el producto de las tarifas por la prestación del servicio, es decir, por la venta “en alta” del agua. Dichas tarifas han de incluir además los costes derivados de la construcción y financiación de las obras de la red básica en la parte que la empresa haya de soportar, así como la explotación y conservación de las instalaciones que integran la citada red.

La misma ley configura el órgano de gobierno de ATLL, es decir su Consejo de Administración, y determina la representación en éste de los distintos estamentos públicos implicados: Generalitat y entes locales.

Actualmente, y después de cinco años desde su constitución, ATLL está desarrollando plenamente su actividad, de acuerdo con las atribuciones que le concede la ley. Ha asumido la gestión integral directa de la red básica, excepto la de aquellas instalaciones que pertenecen a la Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A. y que son explotadas por ella. Además gestiona también las redes secundarias de titularidad pública actualmente en servicio.

Por lo que respecta a los programas de inversiones en nueva infraestructura, atll está acometiendo obras importantes en el ámbito de la red básica, tanto en la mejora de la calidad y capacidad de la producción como en el incremento de la capacidad de transporte y de la garantía del servicio. También por parte de ATLL se han llevado a cabo, por encargo de la Junta d’Aigües de Catalunya y mediante convenios de cofinanciación con los municipios beneficiarios, numerosos proyectos y obras en las redes secundarias.

Conclusión

Este artículo ha sido redactado con la pretensión de efectuar una reflexión global sobre la vertebración del servicio de abastecimiento de agua a poblaciones. Ello se ha realizado desde la perspectiva de la problemática ligada a su gestión, cada día más compleja por razones obvias:

• La escasez de los recursos hídricos frente a un incremento de la población y de la actividad económica.

• La exigencia de una mayor calidad del servicio, planteada por las disposiciones existentes y, evidentemente, por el mismo usuario. Mayor calidad quiere decir adaptación a las normas sanitarias, mejores condiciones organolépticas del agua y una alta garantía de suministro ante cualquier contingencia.

• El importante coste de las nuevas infraestructuras a construir.

• La necesidad de una mayor cualificación técnica de los equipos responsables del servicio.

Todo ello ha de conducir a las administraciones responsables y, en particular, a los estamentos políticos, a plantearse la homologación de las instalaciones y del servicio de abastecimiento de agua de acuerdo con las necesidades e imperativos actuales. Ello supone, en muchos casos, un replanteamiento en profundidad de la estructura y gestión del servicio, reconfigurando las redes y, en definitiva, rediseñando las funciones que en él habrán de asumir las administraciones central, autonómicas y locales, así como el papel que debe corresponder a las empresas pública y privada.                  

Bibliografía

- Ley 4/1990 de "Ordenación del abastecimiento de agua al área de Barcelona"

- Ley 5/1990 de "Infraestructuras hidráulicas de Cataluña"