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Mancomunidades de servicios: una forma de gestión
Francisco de Asís Ramírez Chasco *
* Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Profesor titular de la UPNA.
Descriptores: Gestión integrada, Organizaciones supramunicipales, Mancomunidades de servicios, Tecnificación del medio rural
En toda España, y en Navarra en particular, existe un importante mínimo de pequeños núcleos de población esparcidos en su geografía, en los que, tanto por falta de recursos económicos como técnicos y humanos, resulta prácticamente inviable una gestión individualizada de sus infraestructuras en general y de la correspondiente al ciclo del agua en particular.
A modo de ilustración, los gráficos de la figura 1, elaborados a partir de los datos facilitados por el Departamento de Estadística del Gobierno de Navarra, muestran la distribución de la población en los municipios de Navarra.
Como puede apreciarse, existe una gran dispersión y también un fuerte desequilibrio en la distribución poblacional, de modo que de un total de 272 municipios, 219 tienen un número de habitantes inferior a 2.000 y 192 inferior a 1.000 habitantes. Los municipios que superan los 5.000 habitantes son un total de 15 (el 5,5% del total). Estos números muestran inequívocamente la realidad planteada.
Hasta épocas muy recientes los asentamientos rurales han sufrido el abandono de las distintas Administraciones, produciéndose, por un lado, un acusado deterioro de las infraestructuras existentes más primarias, y por otro, un notable retraso en la implantación de nuevas instalaciones básicas, como pueden ser el saneamiento, tratamiento primario de los residuos, etc.
El vacío organizativo entre una mínima y no profesionalizada administración local y una alejada administración autonómica o central, requería la instauración de entidades que, próximas a la realidad, contaran sin embargo con los suficientes recursos técnicos y económicos para planificar y gestionar la modernización de las infraestructuras locales de acuerdo con los estándares requeridos en la actualidad.
Nacen así las Mancomunidades de Servicios, agrupando municipios no solamente ligados por su proximidad geográfica o intereses políticos o económicos comunes, sino también interrelacionados desde un punto de vista de una gestión integrada de los servicios e infraestructuras.
En lo que sigue, nos referimos mayormente a las Mancomunidades cuyo objetivo único o prioritario es la gestión del agua, dentro del ámbito geográfico de la Comunidad Foral de Navarra.
La agrupación supramunicipal no es una novedad; cierto es que históricamente se han constituido distintos tipos de asociaciones de municipios que han respondido a objetivos concretos y específicos de distinta índole: representación política, organización agraria, aprovechamiento de bienes comunales, etc., pero también es una realidad que hasta la creación de las Mancomunidades no se había producido la descentralización de las infraestructuras y servicios en todos sus aspectos: técnicos, económicos y de gestión.
En estos momentos están constituidas las siguientes Mancomunidades que gestionan infraestructuras ligadas a la distribución y saneamiento y tratamiento de aguas:
— Mancomunidad de la Comarca de Pamplona.
— Mancomunidad de Montejurra.
— Mancomunidad de Planificación General Sakana.
— Mancomunidad de Servicios de la Comarca de Sangüesa.
— Mancomunidad de Servicios Generales de Malerreka.
— Mancomunidad de Aguas del Moncayo.
— Mancomunidad de Aguas de Cascante, Cintruénigo y Fitero.
— Mancomunidad de Mairaga.
— Mancomunidad de Aguas Valdizarbe.
A modo de pincelada descriptiva, decir que las mancomunidades constituidas agrupan a un total de 161 núcleos (60% del total), y a un conjunto de 407.806 personas (77% de la población total de Navarra), abarcando una superficie total de 4.855 km2 (46,5% del total).
La constitución de Mancomunidades está regulada por la Ley Foral de la Administración Local de Navarra (Ley Foral 6/1990 de 2 de julio), en la cual se les da un tratamiento diferenciado de cualquier otro tipo de entidades locales, como pueden ser los Concejos, Agrupaciones tradicionales (cuya regulación se encuentra contenida en los Reglamentos, Ordenanzas, Convenios, Acuerdos, Sentencias o Concordias que tengan legalmente aprobadas), o las Agrupaciones de municipios.
Sin entrar en profundidades legales, que no se persiguen en esta exposición, sí que conviene consignar algunos aspectos específicos que enmarcan la actividad y desarrollo futuro de este tipo de agrupaciones supramunicipales.
De la antedicha Ley Foral 7/1990, se pueden extraer como más destacables los siguientes extremos:
1. Los municipios de Navarra pueden asociarse entre sí en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y para la prestación de servicios determinados de su competencia.
2. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos, y se rigen por sus Estatutos propios.
3. El objeto de las Mancomunidades no podrá incluir todas las competencias de los municipios asociados.
4. La potestad y prerrogativas reconocidas a los municipios serán también de aplicación a las Mancomunidades de conformidad con lo establecido en sus Estatutos, con las siguientes particularidades:
a. La potestad tributaria se referirá exclusivamente al establecimiento de tasas o precios públicos por la prestación de servicios o realización de actividades, y a la imposición de contribuciones especiales.
b. La potestad expropiatoria corresponderá al municipio donde radiquen los bienes de necesaria ocupación, o a la Comunidad Foral si radicasen en varios, que la ejercerán a petición y en beneficio de la Mancomunidad.
 Fig. 1. Comunidad Foral de Navarra. Número de municipios por estratos de población. |
5. Los Estatutos de las Mancomunidades han de regular el ámbito territorial de la entidad, los municipios que la componen, la denominación, el objeto y la competencia, los órganos de gobierno y el lugar donde radiquen, el número y la forma de designación de los representantes de las entidades mancomunadas en los órganos de gobierno, las normas de funcionamiento, los recursos económicos, el plazo de duración, las causas de disolución, y cuantos otros extremos sean necesarios para el funcionamiento de la Mancomunidad.
6. Para la iniciación del procedimiento de constitución de las Mancomunidades será necesaria la adopción de acuerdo por los plenos de los Ayuntamientos interesados promoviendo dicha constitución. El acuerdo requerirá mayoría simple.
Como aspectos más relevantes de este tipo de agrupaciones supramunicipales, se pueden consignar los siguientes:
1. Las Mancomunidades ostentan personalidad jurídica propia y, por consiguiente, tienen plena capacidad jurídica como entidades administrativas de carácter público para el cumplimiento de sus fines.
2. Amplia libertad de asociación, composición, objetivos, alcance y duración. En este sentido, la ley que regula la constitución de Mancomunidades traslada a los Estatutos Fundacionales de éstas la decisión en lo que se refiere entre otros al ámbito territorial, objeto y competencia, órganos de gobierno, sistema de representaciones, etc.
Únicamente se incluyen dos restricciones que, de alguna manera, tratan de salvaguardar la identidad municipal como ente individual sin despojarla de todo su significado:
• Por un lado, las Mancomunidades no pueden incluir la totalidad de las competencias de los municipios asociados.
• Por otro lado, se reservan para los municipios la potestad expropiatoria y la potestad tributaria de todos aquellos conceptos que no se correspondan a las tasas devengadas por la prestación de servicios por parte de la Mancomunidad correspondiente.
Aunque inicialmente algunas Mancomunidades hayan surgido para la prestación y desarrollo de un servicio público concreto, en la práctica totalidad de los Estatutos Fundacionales se deja abierta la posibilidad de ampliar la cooperación intermunicipal en orden a coordinar desde la perspectiva comarcal la planificación, ejecución y control de los servicios públicos locales sin mayor limitación que la que propiamente se establezca en los convenios que a estos efectos las Mancomunidades puedan suscribir con sus miembros integrantes.
A este respecto, conviene comentar que en la mayor parte de los Estatutos ya se recoge la posibilidad de que la Mancomunidad pueda prestar todos o alguno de los siguientes servicios públicos locales:
• Seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico, protección civil, extinción de incendios, ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, protección del medio ambiente, abastos, matadero, feria, mercados, cementerios y servicios funerarios.
• Todo lo relacionado con el ciclo integral del agua, abastecimiento, distribución, saneamiento, alcantarillado y depuración.
• Recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos.
• Suministro de gas, electricidad y combustibles.
• Alumbrado público y transportes colectivos urbanos.
3. Las Mancomunidades cuentan con órganos directivos y de gestión propios. Así constituidas pueden gestionar directamente la totalidad de los servicios y funciones cuya competencia ostentan, o bien crear cuantas sociedades gestoras estimen oportuno al objeto de conseguir la máxima eficacia.
4. En cuanto al régimen económico, cabe destacar que los recursos provienen fundamentalmente de los siguientes epígrafes:
a. El patrimonio, que se compone de los derechos y bienes materiales transferidos o adscritos por las entidades mancomunadas y otras Administraciones públicas, así como por los demás bienes que pertenezcan o adquiera la propia Mancomunidad.
b. Subvenciones, auxilios, donativos o aportaciones financieras que se obtengan del Estado, Unión Europea, Gobierno de Navarra o cualesquiera personas físicas o jurídicas, públicas o privadas.
c. Rentas, productos y precios de sus bienes y servicios.
d. El producto de las exacciones que, de conformidad con la normativa vigente, puedan imponerse por la propia Mancomunidad o le corresponda legalmente.
f. Aportaciones genéricas que puedan establecerse sobre todas las entidades mancomunadas.
g. Préstamos y créditos que se concierten para la consecución de fines propios.
h. Cualesquiera otros que la normativa vigente posibilite o imponga su exacción por parte de la Mancomunidad.
Para completar esta breve pincelada al régimen económico de las Mancomunidades, cabe indicar que:
— Los Ayuntamientos y Concejos mancomunados se obligan, en proporción directa a su número de habitantes de derecho, a responder de las obligaciones y deudas que contraiga la Mancomunidad.
— No se contempla el reparto de beneficios entre las entidades integradas, destinándose los beneficios que se produzcan a un menor incremento o una minoración de las tarifas, o a la constitución de fondos de reservas.
Para completar la visión de la estructuración y funcionamiento de estas agrupaciones supramunicipales es preciso abordar, aunque sea con la brevedad que el espacio nos impone, el sistema de representación adoptado, así como las notas más características del proceso de toma de decisiones.
La delegación de los distintos municipios que conforman la Mancomunidad cristaliza en la Asamblea, variando en cada caso el sistema de representación adoptado para ponderar el voto: en unos casos, cada municipio tiene asignado un número fijo de representantes concretado en los propios Estatutos Fundacionales; y en otros casos cada núcleo integrado en la Mancomunidad aporta un representante que tiene un voto por cada habitante del Ayuntamiento o Concejo al que representa.
En cuanto a la limitación de la influencia que un determinado municipio, por su tamaño y población, pueda tener en los cómputos de las votaciones, también se aprecian diferencias de unas Mancomunidades a otras; sin embargo en todos los casos se limita la representación del municipio preponderante hasta el máximo del 50% (y en la mayoría de casos a un porcentaje menor).
Por lo que se refiere a la adopción de acuerdos, el procedimiento recogido en los distintos Estatutos Fundacionales difiere según los casos: desde Mancomunidades que validan sus acuerdos por mayoría simple de los miembros presentes, hasta Mancomunidades que establecen cláusulas de resguardo para los derechos de los municipios de menor tamaño, regulando para ello disposiciones del tipo: "No será válida la adopción de acuerdo alguno, cuando al mismo se opongan los representantes de los dos tercios de las Entidades Locales pertenecientes a la Mancomunidad que integren como mínimo el X% de la población total de la misma."
No cabe duda de la importante labor que llevan a cabo las Mancomunidades en materia de abastecimiento y saneamiento, fruto de lo cual en estos momentos se puede constatar que no existe un sólo núcleo rural que no disponga de este tipo de infraestructuras. En este sentido cabe decir que las labores de nueva implantación o de mejora de las redes existentes ha sido constante.
Sin embargo no ha quedado ahí la voluntad del Gobierno de Navarra de actuar en la mejora del ciclo integral del agua: La Ley Foral 10/1988 de 29 de diciembre, de Saneamiento de las Aguas Residuales de Navarra, se inicia con el siguiente preámbulo, que por lo ilustrativo del mismo lo reproducimos seguidamente:
"Mediante la presente Ley Foral se pretende garantizar la defensa y restauración del medio ambiente de los cauces fluviales que discurren por el territorio de la Comunidad Foral, así como la efectiva implantación de los servicios de depuración de aguas residuales en cuanto a infraestructura local, a fin de complementar la capacidad regeneradora de los ríos donde ésta no es suficiente para asegurar los niveles de calidad exigibles."
"Por ello, se considera imprescindible establecer un Plan Director de infraestructuras y servicios, comprensivo de todo el territorio de Navarra, que formule el esquema y las directrices básicas del saneamiento, determinando los niveles de calidad que se deben alcanzar, los ámbitos temporales y espaciales en los que se ejecutarán las obras precisas y ordenando las actuaciones de las diferentes Administraciones competentes en la materia…"
El primer Plan Director de Saneamiento de los ríos fue aprobado por el Gobierno de Navarra el 9 de febrero de 1989.
La magnitud técnica y económica de las actuaciones previstas excedía, en aquellos momentos, la capacidad de respuesta de la mayor parte de las entidades locales, tanto municipales como supramunicipales; por ello, la citada Ley Foral 10/1988 recogía en su Artículo 5º:
"La realización de las obras precisas para el saneamiento de vertidos y la explotación del servicio por la Administración de la Comunidad Foral, se encomendará a una Empresa Pública."
"Dicha empresa revestirá la forma de Sociedad Anónima y se regirá por las Normas de Derecho Privado y la Ley Foral de Hacienda Pública de Navarra…"
Nace así la empresa NILSA (Navarra de Infraestructuras Locales, S.A.) en junio de 1989, regida por un Consejo de Administración donde quedan representadas las Entidades Locales de Navarra y el Gobierno de Navarra con carácter paritario, y en la que se delegan, entre otras, las siguientes funciones:
a. Coordinar y dirigir las actuaciones inherentes a la ejecución de las previsiones contenidas en el Plan Director.
b. Apoyar técnicamente a las Entidades Locales para la realización de los proyectos de obras en las materias reguladas por la Ley Foral 10/1988, así como asesorarlas sobre el régimen de organización y funcionamiento de los servicios.
c. Realizar las inversiones y la gestión de los servicios que la Administración Foral asuma directamente.
La coordinación y dirección de las actuaciones previstas en el Plan Director son, por tanto, funciones prioritarias en la actividad de NILSA.
El primer Plan Director de Saneamiento de los ríos fue aprobado por el Gobierno de Navarra el 9 de febrero de 1989, y la primera actualización del plan se formuló en 1991, una vez asumida la explotación de las plantas depuradoras existentes y tras haber acometido las obras correspondientes a los primeros años.
Se constata, pues, la preocupación y voluntad del Gobierno de Navarra por acometer las medidas correctoras necesarias para mejorar el ciclo del agua y, en consecuencia, el entorno ambiental, y que se anticipa a la legislación del Estado, que no es hasta el Consejo de Ministros de 17 de febrero de 1995 cuando aprueba el Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales, que recoge lo establecido por la Directiva Comunitaria 91/271. Dicha Directiva emplaza a los municipios de más de 2.000 habitantes a disponer del oportuno tratamiento de aguas residuales antes del año 2005.
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Con la creación de la empresa NILSA se dota a las Entidades Locales de un instrumento altamente cualificado y ágil que complementa con su apoyo técnico y económico los déficit de una u otra índole detectados. Por tanto, esta Empresa Pública resulta, de hecho, una cualificada consultora cuyo fin último es apoyar y complementar técnicamente a las Mancomunidades; paralelamente constituye también una línea de financiación extramunicipal.
A partir de esta colaboración y acción coordinada de NILSA con distintas Mancomunidades de Navarra, se han realizado hasta el momento un total de 17 estaciones depuradoras, cuya inversión total se recoge en el cuadro 1.
En realidad, se observa que estas mancomunidades van asumiendo progresivamente un mayor número de competencias: aguas, transporte, gestión de residuos, etc., con lo que se entra en una dinámica de integración progresiva de los municipios que las constituyen.
Este hecho contrastado de asunción creciente de competencias tiene su reverso en la confirmada pérdida de contenido competencial de los municipios y concejos como entes individuales y en consecuencia en su poder de decisión en aspectos claves que influyen en la calidad de vida de los ciudadanos que representan.
Es claro que desde un punto de vista pragmático de organización y optimización de costes, desde una visión de tecnificación y desarrollo del medio rural, la organización supramunicipal constituye un planteamiento posibilista de una modernización necesaria en una sociedad de fin de siglo; sin embargo, la pérdida del poder de decisión en los ámbitos municipales supone, de hecho, la pérdida de contenido político de su propio sistema electoral de representación.
Por ello, en algún momento, será necesario plantearse una modificación profunda del mapa político electoral, de forma y modo que se adapte a una realidad que se va fortaleciendo, de una realidad supramunicipal que, prescindiendo de pequeños matices localistas, debe imponerse como unidad política y de decisión, de modo que signifique una unidad de actuación.